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2009

Commentaire d'arrêt - Droit administratif - Montpellier - 2009

 

Commentez l’arrêt du Conseil d’Etat du 23 fév. 2009, n° 292397

  

Vu la requête, enregistrée le 14 avril 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentée par la FEDERATION TRANSPYRENEENNE DES ELEVEURS DE MONTAGNE, dont le siège est Mairie de Laruns (64440), […] demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision en date du 13 mars 2006 du ministre de l’écologie et du développement durable d’introduire cinq ours slovènes dans les Pyrénées 2°) de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

 

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la Constitution, notamment son Préambule ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

Vu la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction, signée à Washington le 3 mars 1973 ;

Vu la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe, signée à Berne le 19 septembre 1979 ;

Vu la convention sur la diversité biologique, adoptée à Rio de Janeiro le 22 mai 1992 ;

Vu la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, faite à Aarhus le 25 juin 1998 ;

Vu l’accord de coopération entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République slovène pour la capture et le transfert d’ours bruns de la Slovénie vers la France, signé à Predjama le 30 septembre 2005 ;

Vu la directive 92/43/CEE, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ;

Vu la directive 98/58/CEE, du 20 juillet 1998, concernant la protection des animaux dans les élevages ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code pénal ;

  

Vu le code rural;

Vu le code du travail ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le décret du 15 septembre 2003 relatif à l’appellation d’origine contrôlée Barèges-Gavarnie ;

Vu l’arrêté du 17 avril 1981 modifié fixant la liste des mammifères protégés sur l’ensemble du territoire ;

Vu l’arrêté du 5 septembre 1990 fixant des mesures prises pour prévenir la destruction et favoriser le repeuplement de l’ours des Pyrénées ;

Vu le code de justice administrative ;

 

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Richard Senghor, Maître des Requêtes,

- les conclusions de Mme Isabelle de Silva, Commissaire du gouvernement ;

 

[…]

 

Sur les conclusions dirigées contre la décision du ministre de l’écologie et du développement durables :

 

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la population d’ours pyrénéens, qui était de l’ordre de cent cinquante ours avant la seconde guerre mondiale, puis estimée à environ soixante-dix ours en 1954, a connu une forte chute de telle sorte qu’elle était évaluée à la fin des années 1980 à sept ou huit bêtes regroupées dans la partie occidentale du massif pyrénéen ; que des mesures de réintroduction ont été réalisées en 1996 et 1997 portant sur deux femelles et un mâle capturés en Slovénie ; qu’à la fin de l’année 2005, étaient dénombrés quatorze à dix-huit ours bruns pour l’ensemble des Pyrénées répartis sur la partie centrale, où étaient présents huit à onze animaux, sur la partie occidentale, où étaient recensés trois mâles adultes et un jeune mâle et sur la partie orientale qui comptait deux animaux ;

 

Considérant que c’est dans ces conditions que le ministre de l’écologie et du développement durable, lors d’une conférence de presse tenue le 13 mars 2006, a annoncé sa décision d’introduire cinq ours supplémentaires en provenance de Slovénie, dont quatre femelles, dans le massif pyrénéen ;

 

Considérant que, par dérogation à l’interdiction posée à l’article L. 411-1 du code de l’environnement concernant le transport des espèces animales protégées, l’article L. 411-2 du même code prévoit la délivrance de dérogations, dans l’intérêt de la protection de la faune sauvage, selon des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat ; qu’il résulte des dispositions combinées des articles L. 411-1 et R. 411-8 du code de l’environnement que des autorisations exceptionnelles de transport d’animaux appartenant à une espèce en voie d’extinction peuvent être délivrées par le ministre chargé de la protection de la nature ;

 

Considérant que la mesure annoncée par le ministre le 13 mars 2006 a pris juridiquement la forme d’une décision ministérielle d’autorisation exceptionnelle de transport en vue d’une réintroduction dans la nature, prise à la date du 19 avril 2006 sur le fondement du premier alinéa de l’article R. 411-8 du code de l’environnement ; que les conclusions de la requête doivent s’entendre comme tendant à l’annulation de cette décision du 19 avril 2006 ;

 

Sur la légalité externe de la décision attaquée :

 

En ce qui concerne le moyen tiré d’une insuffisance de l’évaluation préalable :

 

Considérant que les requérants soutiennent que la décision n’aurait pas été précédée d’une évaluation appropriée, en méconnaissance de l’article 22 de la directive 92/43/CEE, du Conseil, du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ainsi que de l’article L. 411-3 du code de l’environnement ;

 

Considérant qu’aux termes de l’article 22 de la directive du 21 mai 1992 : Dans la mise en application des dispositions de la présente directive, les Etats membres : / a) étudient l’opportunité de réintroduire des espèces de l’annexe IV, indigènes à leur territoire, lorsque cette mesure est susceptible de contribuer à leur conservation, à condition qu’il soit établi par une enquête, tenant également compte des expériences des autres Etats membres ou d’autres parties concernées, qu’une telle réintroduction contribue de manière efficace à rétablir ces espèces dans un état de conservation favorable et n’ait lieu qu’après consultation appropriée du public concerné (...) ; qu’en vertu du b) du même article, l’introduction intentionnelle dans la nature d’une espèce non indigène à leur territoire est précédée d’une évaluation puis fait l’objet d’une réglementation stricte ; qu’au nombre des espèces animales et végétales d’intérêt communautaire qui nécessitent une protection stricte, énumérées à l’annexe IV de la directive, figure l’ursus arctos ;

 

Considérant que les ours slovènes et les ours pyrénéens appartiennent à la même espèce ursus arctos ; que, dès lors, contrairement à ce qui est soutenu, sont seules en cause les dispositions du a) de l’article 22, relatives à la réintroduction d’espèces indigènes ; que, pour les mêmes raisons, les requérants ne sauraient se prévaloir des dispositions de l’article L. 411-3 du code de l’environnement, relatives à l’introduction d’espèces animales non indigènes au territoire d’introduction ;

 

Considérant qu’il ressort du contenu même du plan de réintroduction de l’ours dans les Pyrénées que celui-ci a été précédé d’études relatives aux expériences menées dans d’autres Etats européens et qu’une évaluation approfondie des conséquences de cette réintroduction a été réalisée ; que, par suite et en tout état de cause, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 22 de la directive ne peut qu’être écarté ;

 

Considérant, enfin, que le décalage dans le temps du calendrier d’introduction des ours, report tenant à des considérations techniques et juridiques, ne saurait davantage caractériser une absence de consultation appropriée ;

 

En ce qui concerne le moyen tiré des irrégularités qui auraient affecté la consultation préalable des populations concernées :

 

Au regard des normes de droit international :

 

Considérant qu’aux termes de l’article 8 de la convention sur la diversité biologique, adoptée à Rio le 22 mai 1992 : Chaque partie contractante, dans la mesure du possible et selon qu’il conviendra : (...) / f) Remet en état et restaure les écosystèmes dégradés et favorise la reconstitution des espèces menacées moyennant, entre autres, l’élaboration et l’application de plans ou autres stratégies de gestion ; que ces stipulations créent seulement des obligations entre les Etats parties à la convention et ne produisent pas d’effet direct dans l’ordre juridique interne ;

 

Considérant que les stipulations du a) du paragraphe 2 de l’article 11 de la convention de Berne du 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de Europe, si elles obligent les parties contractantes à encourager la réintroduction des espèces indigènes de la flore et de la faune sauvage lorsque cette mesure contribuerait à la conservation d’une espèce menacée d’extinction, subordonnent cette obligation à une étude préalable en vue de rechercher si une telle mesure serait efficace et acceptable ; que, toutefois, ces stipulations ne créent d’obligation qu’entre les Etats parties à la convention et ne produisent pas d’effet direct dans l’ordre juridique interne ; que, par suite, les requérants ne sauraient en tout état de cause se prévaloir, sur ce fondement, de ce que les conditions dans lesquelles le public a été consulté n’auraient pas permis de s’assurer de l’acceptabilité de la mesure contestée ;

 

Considérant que si les paragraphes 2 et 3 de l’article 6 de la convention d’Aarhus du 25 juin 1998 sont en raison de leur libellé d’effet direct, ils ne régissent la participation du public au processus décisionnel en matière d’environnement qu’en ce qui concerne les activités particulières mentionnées à l’annexe 1 à cette convention, laquelle ne comprend pas les mesures de réintroduction d’espèces animales menacées de disparition ; que, pour les activités particulières autres que celles énumérées à ladite annexe, la convention laisse au droit interne de chaque Etat le soin de définir les mesures d’application nécessaires ; que, par ailleurs, les stipulations du paragraphe 4, selon lesquelles Chaque Partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence ne créent d’obligation qu’entre les Etats parties à la convention et ne produisent pas d’effet direct dans l’ordre juridique interne ;

 

Au regard de l’ordre juridique interne :

 

Considérant qu’aux termes de l’article 7 de la Charte de l’environnement de 2004, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 : Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ; qu’aux termes de l’article L. 110-1 du code de l’environnement : I. Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l’air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation./ II. Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s’inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : (...) / 4º Le principe de participation, selon lequel chacun a accès aux informations relatives à l’environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public est associé au processus d’élaboration des projets ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire ;

 

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le ministre de l’écologie et du développement durable, s’il a manifesté la volonté, en janvier 2005, de mettre en oeuvre un plan permettant d’augmenter la population ursine dans les Pyrénées, a décidé d’engager, dès cette date, une concertation portant sur la localisation des réintroductions envisagées, sur le choix du pays d’origine et sur les mesures d’accompagnement à mettre en oeuvre ; que ce n’est qu’à l’issue de cette concertation que la décision de procéder à la réintroduction des ours a été juridiquement prise ; qu’ont été notamment associés à la concertation les élus locaux des territoires concernés, les responsables des organismes intervenant dans la gestion du massif, des comités départementaux regroupant les représentants des différents acteurs, les fédérations de chasseurs,

 

les associations de protection de la nature et diverses instances scientifiques ; que des auditions publiques ont été réalisées et qu’une enquête a été menée auprès du public, invité à faire part de ses réactions et propositions sur un site Internet ; que, contrairement à ce qui est soutenu, la concertation s’est étendue au département des Pyrénées-Atlantiques ; que, par suite et en tout état de cause, les moyens tirés de la méconnaissance de l’article 7 de la Charte de l’environnement et du 4° de l’article L. 110-1 du code de l’environnement ne peuvent qu’être écartés ;

 

[…] 

 

Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation de la décision attaquée ; que, par voie de conséquence, leurs conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées ;

  

D E C I D E :

--------------

 […] 

Article 3 : La requête de la FÉDÉRATION TRANSPYRÉNÉENNE DES ÉLEVEURS DE MONTAGNE ET AUTRES est rejetée.

 […] 

     
 
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