Libertés & droits fondamentaux

Le Conseil d’état rejette une requête tendant à la suspension de l’état d’urgence.

Le juge des référés du Conseil d'État a été saisi, le 5 décembre 2005, d'une requête tendant à la suspension de l'état d'urgence, déclaré par un décret en Conseil des ministres du 8 novembre 2005 et prorogé par une loi du 18 novembre 2005. Après avoir entendu les observations des parties au cours d'une audience publique tenue le 8 décembre au matin, le juge des référés a rejeté la requête par une ordonnance rendue le vendredi 9 décembre dans l'après-midi.

Les 74 signataires de la requête demandaient au juge des référés du Conseil d'Etat de suspendre l'état d'urgence ou, à défaut, d'enjoindre au Président de la République de réexaminer la situation en raison d'un changement de circonstances. Ils soutenaient que la loi du 18 novembre 2005, qui a prorogé jusqu'au 21 février 2006 l'état d'urgence déclaré par un décret du 8 novembre 2005 tout en prévoyant la possibilité d'y mettre un terme avant cette date par décret en Conseil des ministres, est contraire aux engagements pris par la France au titre de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). Ils estimaient également qu'en s'abstenant de mettre fin à l'état d'urgence, qui selon eux n'est plus justifié du fait de l'apaisement des troubles à l'ordre public, le Président de la République a porté une atteinte grave et manifestement illégale à plusieurs libertés fondamentales.

Le juge des référés du Conseil d'Etat a tout d'abord écarté l'argumentation relative à l'incompatibilité de la loi du 18 novembre 2005 avec la CEDH, au motif que ce moyen n'est pas susceptible d'être pris en considération par le juge des référés, eu égard à son office, dès lors qu'une telle incompatibilité n'a pas été constatée par une décision d'une juridiction statuant au principal sur une telle contestation.

Cependant, au motif qu'un régime de pouvoirs exceptionnels doit avoir par nature, dans un Etat de droit, des effets limités dans le temps et dans l'espace, le juge des référés a jugé que les modalités d'application de l'état d'urgence ne pouvaient échapper à tout contrôle de la part du juge de la légalité. Tout en reconnaissant que le Président de la République dispose sur ce point d'un pouvoir d'appréciation étendu, il a donc accepté de se prononcer sur le moyen tiré de l'existence d'une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales.

A cet égard, le juge des référés a admis que les circonstances qui ont justifié la déclaration de l'état d'urgence avaient sensiblement évolué. Il a toutefois jugé, après avoir rappelé la position adoptée par le législateur, qu'en raison notamment des conditions dans lesquelles se sont développées les violences urbaines, de la soudaineté de leur propagation, des risques éventuels de recrudescence à l'occasion des fêtes de fin d'année et de l'impératif de prévention inhérent à tout régime de police administrative, le Chef de l'Etat ne pouvait être regardé comme ayant pris une décision entachée d'une illégalité manifeste en s'abstenant de mettre fin, dès à présent, à l'état d'urgence. Les conditions nécessaires à la suspension n'étant pas réunies à la date à laquelle le juge des référés du Conseil d'Etat a statué, la requête a en conséquence été rejetée. (Communiqué de presse du Conseil d’État)

Le juge des référés du Conseil d'Etat a été saisi le 9 novembre 2005 de deux requêtes tendant à la suspension de l'exécution des décrets du Président de la République du 8 novembre 2005 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 et du Premier ministre du même jour relatif à l'application de cette même loi.

Après avoir entendu les observations des parties au cours d'une audience publique tenue le samedi 12 novembre à 11 heures, le juge des référés a, par deux ordonnances rendues le 14 novembre, écarté les requêtes.

La requête de M. René-Georges Hoffer est rejetée en raison du défaut d'intérêt pour agir de son auteur. Si l'ordonnance souligne que l'accès à la justice doit être largement ouvert s'agissant d'un acte tel qu'une déclaration d'état d'urgence, elle affirme aussi que seuls les justiciables résidant habituellement sur les lieux où s'applique l'état d'urgence justifient d'un intérêt suffisant pour saisir le juge. Tel n'est pas le cas de M. Hoffer, domicilié en Polynésie française, collectivité d'outre-mer qui n'est pas comprise dans le champ d'application territorial - limité à la France métropolitaine - de la déclaration d'état d'urgence.

La requête de M. Frédéric Rolin a, pour sa part, donné lieu à une ordonnance longuement motivée. Le juge des référés du Conseil d'Etat y rappelle, en premier lieu, les grands traits du régime d'exception qu'est l'état d'urgence. Il insiste notamment sur le principe de gradation des mesures qui peuvent être prises dans ce cadre - les unes étant, en vertu de la loi du 3 avril 1955, susceptibles d'être appliquées de plein droit dès la déclaration d'état d'urgence, les autres devant faire l'objet de dispositions complémentaires prises par décret. Il rappelle aussi le caractère essentiellement temporaire de l'extension des pouvoirs des autorités publiques, la prorogation de l'état d'urgence au-delà de douze jours devant être autorisée par la loi.

Ayant souligné le large pouvoir d'appréciation dont dispose le chef de l'Etat, eu égard à la nature et à la gravité des crises ou des dangers auxquels la loi du 3 avril 1955 a pour objet de faire face, dans le choix du recours au régime de l'état d'urgence et dans la définition de son champ d'application territorial, le juge des référés du Conseil d'Etat estime, compte tenu de l'aggravation continue des violences urbaines depuis le 27 octobre 2005, de leur propagation à une partie importante du territoire métropolitain et des atteintes à la sécurité publique, que le moyen tiré de ce que des décrets attaqués confèreraient au régime de l'état d'urgence un champ d'application s'étendant inutilement à l'ensemble de la France métropolitaine ne crée pas de doute sérieux quant à la légalité de ces actes.

L'ordonnance précise également que les mesures décidées dans le cadre de ce régime doivent être assorties des garanties prescrites par la loi. Les décisions d'interdiction de séjour dans un département, prévues par le 3° de l'article 5 de la loi du 3 avril 1955, comme les décisions d'assignation à résidence, prises sur le fondement de l'article 6 de cette même loi, doivent ainsi pouvoir faire l'objet de recours gracieux soumis à la consultation d'une commission départementale dont le juge des référés du Conseil d'Etat rappelle au gouvernement la nécessaire institution. De même, d'un rappel historique des dispositions du code d'instruction criminelle en vigueur lors de l'adoption de la loi du 3 avril 1955, le juge des référés tire la conclusion que le législateur n'a pas entendu soustraire au contrôle de l'autorité judiciaire l'exercice par le ministre de l'intérieur ou le préfet des pouvoirs de perquisition autorisés par le 1° de l'article 11 de la loi du 3 avril 1955. Sous ces réserves, l'ordonnance écarte, en l'état de l'instruction, le moyen tiré du caractère disproportionné des mesures autorisées par les décrets litigieux.

Enfin, l'ordonnance, s'appuyant sur les règles d'entrée en vigueur des actes réglementaires posées par l'article 1er du code civil, rejette le moyen tiré de ce que les décrets litigieux n'auraient pu prévoir leur entrée en vigueur immédiate, c'est-à-dire dès le 9 novembre à zéro heures (Communiqué de presse du 14 novembre 2005).

Par une décision rendue le 5 décembre 2005, le Conseil d'Etat suspend l'exécution d'une décision par laquelle un préfet a refusé à une personne de confession sikhe de lui délivrer un duplicata de son permis de conduire au motif que les photographies qu'il fournissait ne le représentaient pas tête nue.

Pour prononcer la cassation de l'ordonnance du juge des référés de première instance dont il était saisi, le Conseil d'Etat s'est fondé sur un moyen qu'il a relevé d'office, tiré de ce que le premier juge aurait dû regarder comme créant un doute sérieux quant à la légalité du refus préfectoral litigieux le moyen tiré de ce que ce refus était fondé sur des dispositions entachées d'incompétence. De fait, pour exiger des photographies tête nue, le préfet a invoqué les dispositions d'une circulaire du 21 juin 1999 dans laquelle le ministre de l'intérieur prévoyait une telle obligation pour tous les demandeurs de documents d'identité, titres de séjour et permis de conduire.
La décision du 5 décembre 2005 juge toutefois que cette circulaire est entachée d'incompétence en tant qu'elle concerne la délivrance des permis de conduire. L'article R. 221-9 du code de la route réserve en effet au seul ministre chargé des transports le soin de définir les conditions dans lesquelles le permis de conduire doit être demandé, et donc de déterminer les documents à fournir. Or la décision relève que la rédaction de l'arrêté du 8 février 1999 pris par le ministre chargé des transports en application de ces dispositions n'est pas suffisamment précise pour créer l'obligation de fournir des photographies tête nue opposée au requérant.

Statuant après cassation sur la demande de suspension du refus préfectoral, le Conseil d'Etat estime, compte tenu des conséquences que la privation de son permis de conduire entraîne sur la vie personnelle et professionnelle du requérant, que la condition d'urgence est remplie et, pour les raisons indiquées plus haut, qu'il existe un doute sérieux quant à la légalité du refus préfectoral fondé sur les dispositions entachées d'incompétence d'une circulaire. Il prononce en conséquence la suspension du refus préfectoral et enjoint au préfet de réexaminer la demande.

Ce faisant, le Conseil d'Etat ne s'est, à aucun moment, prononcé sur la question de savoir si les stipulations, invoquées par le requérant, de l'article 9 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui protègent la liberté religieuse, interdiraient que des dispositions réglementaires nationales compétemment prises puissent exiger la production de photographies tête nue pour la délivrance des permis de conduire. (Communiqué de presse du Conseil d’État)